Na het wassende water

Komende weken duikt onderzoekscollectief Spit samen met De Groene Amsterdammer en Argos en een aantal lokale media in de wondere wereld van de waterschappen, een wit mannenbolwerk waar belangen dikwijls in dikke kluwen door elkaar heen lopen. Controle van buitenaf is er nauwelijks. De komende weken schrijven we over de boerenlobby bij de waterschappen en over de integriteit.

Wij houden wel toezicht op elkaar, is de heersende gedachte bij de oudste bestuurslaag van Nederland. Maar iets meer controle van vreemde ogen is zeker geen overbodige luxe. Financieel loopt het bijvoorbeeld allerminst rooskleurig bij de waterschappen. In 2012 waarschuwde de koepelorganisatie de Unie van Waterschappen in een rapport voor de toenemende schuldenlast en de afname van de eigen reserves. De waterschappen, luidde de conclusie, hadden van alle bestuurslagen het minste vet op de botten: ‘Het aandeel van eigen vermogen is bij provincies 77 procent en bij gemeenten 37 procent, terwijl dat bij de waterschappen 12 procent is.’ Het werd ter kennisgeving aangenomen en drie jaar later werd in vakblad Water Governance door waterschapsbestuurder Hans Schouffoer maar weer eens de noodklok geluid: de schulden waren qua omvang ‘twee tot vier keer de begroting’ en daarmee ligt de schuldenlast ‘beduidend hoger dan wat de gemeenten en het rijk voor zichzelf houdbaar achten’.

In tegenstelling tot gemeenten en provincies krijgen waterschappen geen substantiële bijdrage van het rijk, om te voorkomen dat het werk van de waterschappen onderdeel wordt van het politieke debat en het minder sexy onderwerp ‘waterbeheer’ het uiteindelijk moet afleggen tegen meer geld voor onderwijs of zorg. Waterschappen heffen helemaal zelf belastingen (watersysteemheffing en zuiveringsheffing) en de verschillen zijn groot. Kopers betalen meer dan huurders, zij betalen als eigenaren een extra heffing. Ook maakt het uit in welk waterschap je woont, blijkt uit de jaarlijkse inventarisatie van het Centrum voor Onderzoek van de Economie van de Lagere Overheden. Zo betaalt een huishouden dat huurt in Delfland (een hoogheemraadschap dat veel zee- en rivierdijken beheert) 404 euro. Eenzelfde huishouden betaalt in de Dommel (geen enkele dijk) 189 euro.

‘Het beeld is: die machtige boer moet uit het waterschap. Maar die werkt wel met water, dag in, dag uit. Die weet wat goed waterbeheer inhoudt’

Gemiddeld halen waterschappen jaarlijks drie miljard euro op. Dat wordt uitgegeven aan kostbare zaken als waterzuiveringsinstallaties en dijken. Maar ze gaan dus ook forse schulden aan om deze zaken te betalen. Daar is nauwelijks aandacht voor of toezicht op. Heel even, in 2019, had de Haagse politiek aandacht voor de schuldenlast in ’s lands oudste bestuurslaag. Dit nadat VVD-waterschapsbestuurder Andries van der Netten van Stigt de schulden bij Rivierenland snel zag stijgen van tachtig miljoen naar 440 miljoen euro en ‘daar is gewoon geen aandacht voor’. ‘Het is niet erg om te lenen, maar als je je overlaadt met schulden, welke ruimte is er dan nog als het echt spannend dreigt te worden?’ De VVD stelde Kamervragen. Die werden door oud-minister Cora van Nieuwenhuizen (Infrastructuur en Milieu) niet echt beantwoord: ‘Gelet op de geschetste eigen verantwoordelijkheid van het waterschap is het de verantwoordelijkheid van het algemeen bestuur van Waterschap Rivierenland om hierover een oordeel te vellen.’

Het jaar ervoor ging wél de waterschapsbelasting omhoog voor de inwoners van het schap. Want ja, wie is er eigenlijk verantwoordelijk voor de deugdelijke financiën? Precies hier wringt de schoen. Bij de waterschappen lopen de schulden op tot honderden miljoenen euro’s, blijkt uit bestudering van de meest recente jaarrekeningen van alle waterschappen. De bestuurders lijken er nauwelijks mee te zitten. De schuld van Rivierenland is inmiddels gegroeid naar 521 miljoen euro. Maar dat valt nog mee in vergelijking met Amstel, Gooi en Vecht of Delfland die richting zevenhonderd miljoen euro groeien. Dit terwijl de kosten door de klimaatverandering (meer wateropslag wegens droogte en stevige dijken) de komende jaren nog hoger zullen zijn.

Als graadmeter wordt doorgaans de schuldquote (simpelweg de schulden afgezet tegen de eigen middelen) gebruikt. Bij gemeenten wordt deze bij 150 procent gezien als ‘erg hoog’ en springen alle seinen op rood. In de waterschapswereld geldt, officieus, tot zo’n 250 procent als acceptabel. Maar zelfs daar zitten er minstens zeven overheen, een heeft zelfs een schuldquote van 363 procent. Opvallend is dat de meeste waterschappen hun klinkende resultaten (enkele miljoenen) bewieroken maar over de schulden (vrijwel allemaal honderden miljoenen) zwijgen. Wetterskip Fryslân liet wel zelf een onafhankelijk onderzoeksbureau naar de boekhouding kijken, die noemde de financiële positie zorgelijk. Om die situatie te verbeteren gaat het schap nu de kwijtscheldingsregeling voor minima versoberen. Dertienduizend gezinnen die het niet breed hebben kunnen nu voor honderd procent de waterschapsbelasting kwijtgescholden krijgen. Dat wordt straks tachtig procent. Wetterskip Fryslân is een van de weinige schappen die dit soort pijnlijke maatregelen neemt om de eigen financiën te verbeteren.

Toen algemeen bestuurder Bernd de Nijs van Betaalbaar Water de jaarrekeningen van het waterschap Noorderzijlvest (dat ligt in Friesland, Groningen en Drenthe) bekeek, schrok hij behoorlijk. Het schap, dat dit jaar zo’n 75 miljoen euro aan belastingopbrengst had, heeft nu een kwart miljard aan schulden. Natuurlijk, zegt hij, worden noodzakelijke investeringen gedaan. Toch ziet hij ook dat er door het dagelijkse bestuur te weinig keuzes worden gemaakt. De vaste zetels voor belangen gunnen elkaar wat, ziet hij. De boeren krijgen wat, de bedrijven en de natuur. ‘Het is én én. Daardoor ontbreken scherpe keuzes.’ En die liggen er wel. Zo geeft Noorderzijlvest met de provincie subsidie aan boeren die voorkomen dat er minder bestrijdingsmiddelen in het oppervlaktewater komen. ‘Is dat echt nodig?’ vraagt De Nijs zich af. Door de geborgde zetels is er een oververtegenwoordiging van boeren en bedrijven, vindt hij. ‘Dit heeft tot gevolg dat de kosten die het waterschap maakt niet terechtkomen bij de veroorzakers of profiteerders ervan, maar vooral op burgers worden afgewenteld.’ Want uiteindelijk, zegt bedrijfseconoom Robert van Cleef, komen die schulden terecht bij de belastingbetaler. De consultant dook enkele jaren geleden uit nieuwsgierigheid in de schuldenpositie van de waterschappen. ‘Er wordt altijd gezegd dat het rijke overheden zijn. Maar dat valt dus tegen als je naar de schulden kijkt.’ Nu, met de lage rente, doen de leningen nog geen pijn. ‘Maar wat als de rente over tien jaar vier procent is?’ Dan moet er meer geld komen om hetzelfde te kunnen doen. En dat kan alleen nog via verhoging van de waterschapsbelasting. ‘Het kan dan zomaar gebeuren dat er meer belastinggeld gaat naar het afbetalen van een verouderde zuiveringsinstallatie dan naar dijken.’ Zijn boodschap aan de waterschappen: ‘Kijk echt eens kritisch naar jezelf.’

Dat valt niet altijd mee. Na een meevallertje (3,3 miljoen aan extra belastingopbrengsten) bedacht het waterschap Aa en Maas een ambitieuze agenda voor 2012: er moesten dan ecologische verbindingszones komen en meanderende beekjes. Alleen waren aan de projecten vooraf geen prijskaartjes gehangen, beschreef het Brabants Dagblad. Dus kwam de bodem van de geldkist al snel in zicht. ‘Het is alsof we de stad ingaan, flink geld uitgeven en thuis kijken hoeveel we eigenlijk moeten lenen’, klaagde een bestuurder. Vier jaar lang vroeg de VVD aan dijkgraaf Lambert Verheijen om een overzicht. Het kwam maar niet. Die ‘brij aan afspraken’ is voor niemand inzichtelijk, suste de dijkgraaf steeds. ‘Dat is vier meter dossierkast.’ Omdat het bestuur de informatieplicht niet na wilde komen, diende de VVD een motie van wantrouwen in. Alleen kreeg die geen enkele steun van de andere partijen. Dat soort politiek, daar doet men niet aan in deze gemoedelijke micro-democratie.

De waterschappen zijn dus verantwoordelijk voor de eigen financiën, wat erop neerkomt dat bestuurders vooral zichzelf controleren. Vaak, niet altijd, is er een rekenkamer, maar deze heeft sowieso alleen maar een adviserende functie. Uiteindelijk moeten de provincies erop toezien dat de waterschappen op de centen passen. Maar dat gebeurt nauwelijks. Al in 2014 waarschuwden onderzoekers van de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling dat het huidige toezicht niet geheel onpartijdig is. In een reactie wijst de Unie van Waterschappen er nu op dat de schulden geen groot probleem zijn. Bij iets meer dan de helft van de waterschappen is een grens gesteld aan de schulden. Dijken, gemalen en rioolzuiveringsinstallaties zijn dure zaken. ‘Waterschappen zijn in vergelijking met gemeenten veel kapitaalintensievere organisaties en investeren relatief veel meer.’

Het zijn de provincies die moeten controleren of het waterschap financieel gezond is. Een kleine steekproef van Van Cleef toonde aan dat de hoge schuldpositie van waterschappen nauwelijks een onderwerp is bij de provincies. Onderzoekscollectief Spit maakte een dataset waarin alle nevenfuncties staan verwerkt van alle waterschapsbestuurders. Ook de functies die ze niet opgaven. Daaruit blijkt dat 35 waterschapsbestuurders overdag werken bij de toezichthouder, de provincie. Daarnaast zijn nog veel bestuurders eenpitters die zich als adviseur laten inhuren voor adviesklussen bij de provincie (en dan nog het liefst over watermanagement).

Zelden veroorzaken dit soort rolverwisselingen, die in de landelijke politiek ondenkbaar zouden zijn, voor opgetrokken wenkbrauwen. Maar soms klinkt er kritiek. Zo toonde bestuurder Otto van der Galien (Lijst 058) van Wetterskip Fryslân zich not amused in een column in het Friesch Dagblad. ‘Helemaal saillant is nog de benoeming van Klaas Zwart voor geborgd natuur’, schrijft hij. ‘Zwart, voormalig lid van de gemeenteraad van Leeuwarden voor de PVDA, is werkzaam als topambtenaar bij de provincie Fryslân. En laat nu diezelfde provincie toezicht houden op het Wetterskip! Wiens belang gaat dit waterschapslid dienen? Van de provincie? Van de PVDA? Van geborgd natuur? Het zal elke keer raden zijn.’ Wettelijk mag dit, om te voorkomen dat het passieve kiesrecht te veel wordt beperkt, verklaart de Unie van Waterschappen. ‘De betreffende 35 provinciale ambtenaren mogen echter geen werkzaamheden verrichten in het kader van het toezicht op het waterschap.’

De geborgde zetel is Tweede-Kamerlid Laura Bromet (GroenLinks) een doorn in het oog. ‘Boeren nemen plaats in de waterschappen middels geborgen zetels. Maar de boeren zijn ook vertegenwoordigd via gewone politieke partijen, zoals het CDA of de VVD. Daarmee hebben ze een onevenredig grote stem in de waterschapsbesturen.’ Ze heeft een initiatiefwet ingediend die voorstelt dat álle waterschapszetels via verkiezingen lopen en dat voorstel kan vooralsnog rekenen op een Kamermeerderheid. ‘Natuurlijk moet het boerenbelang aanwezig zijn, maar er zijn ook een heleboel andere belangen. Het belang van klimaatverandering, het belang van een gezonde bodem.’

De BoerBurgerBeweging (BBB) is juist vóór de geborgde zetels. ‘Water moet je niet van de politiek afhankelijk maken’, zegt voorvrouw Caroline van der Plas. Juist in die geborgde zetels zit kennis, benadrukt ze. ‘Bij die agrariërs, maar ook bij de bedrijven en natuurorganisaties. Ik ben bang dat die kennis in één keer verdwijnt en nooit meer terugkomt.’ Ze gelooft niet dat agrariërs zich via de gewone politieke partijen een positie kunnen verwerven in de waterschappen. ‘Het aantal boeren neemt in rap tempo af.’ En zullen, denkt zij, minder in het CDA of de VVD te vinden zijn. De jonge BBB onderzoekt nog of ze meedoet met de waterschapsverkiezingen van 2023. Maar nu zal Van der Plas zich in de Tweede Kamer inzetten voor het behoud van de geborgde zetel. ‘Het beeld is: die machtige boer moet eruit. Maar die werkt wel met water, dag in, dag uit. Die weet wat goed waterbeheer inhoudt.’

Boer zijn en kennis van zaken hebben als bestuurder zijn twee verschillende zaken, stelt Bromet echter. ‘Dat is echt een grove onderschatting van de waterschapsbestuurders die op gekozen zetels zitten. Die hebben ook technische kennis. Niet tot in alle details misschien, maar zoals ministers ambtenarenapparaten ter beschikking hebben, hebben waterschapsbestuurders dat ook.’ Van der Plas stelt dat Bromet de bestuurlijke kennis van boeren onderschat: ‘Zeer veel boeren zijn bestuurlijk actief, via belangenorganisaties, soms als raadslid of statenlid en binnen het verenigingsleven. Het zijn geen nitwits die zomaar iets leuks willen doen in het waterschap.’

Boer Bikker schudt zijn hoofd. ‘Nu zitten er elf partijen in de waterschappen. Sommige worden gedragen door politieke ideologieën, niet gehinderd door enige kennis.’ Uit zijn broekzak haalt hij een briefje. Dat heeft hij altijd bij zich om een nieuw irrigatiestelsel uit te dokteren. Hij heeft een stukje achtertuin als proeflab ingericht en houdt nauwgezet het grondwaterpeil bij. ‘Wij zijn uitvoerend apparaat.’ Daarbij past absoluut geen politieke ambitie, stelt hij. ‘Die zit altijd vast aan de hoogste norm, een onhaalbaar doel. Ik kan niet zo goed tegen al die gouden bergen waar je niets meer van hoort. Jullie beloven veel, denk ik dan, maar jullie zijn na vier of acht jaar weer vertrokken.’

Dit project is mede mogelijk gemaakt dankzij Stichting Democratie en Media en verscheen ook bij De Groene Amsterdammer.