Hoezo inspraak? In de praktijk staat de burger vaak buitenspel

De Bonte Bentheimers die knorrend op een modderig terrein naast het treinstation van Oosterbeek in de grond wroeten, zijn op een missie: Oosterbeek bevrijden van de Japanse duizendknoop. En dat is nodig ook. De wortels van deze gevaarlijke exoot groeien dwars door asfalt en steen heen en vormen een gevaar voor wegen, gebouwen en spoor.

Het idee om deze plaag met varkens te bestrijden, kwam van een bewoner van de nabijgelegen woonwijk Dreyeroord. De gemeente Renkum, waartoe Oosterbeek behoort, zag er wel iets in. Ook de buurt was positief. Maar na een paar jaar draaide de gemeente de subsidiekraan dicht en dreigden de varkens te eindigen als worst. De Dreyeroorders kochten toen de Bentheimers op en begonnen een crowdfunding voor de kosten van het voer. ‘Sindsdien zorgt de buurt voor de varkens,’ zegt buurtbewoonster Marijke van der Geest, terwijl ze de straat oversteekt naar het blijf-van-mijn-lijfhuis. Via een klinkerpad gaat de weg omhoog naar een bakstenen gebouw dat verscholen ligt tussen dikke bomen. Bij de ingang scannen camera’s het terrein op ongenode gasten. Het pand is nog in gebruik, maar gaat binnenkort tegen de vlakte om plaats te maken voor een kleine woonwijk. Na het varkensproject is dit het nieuwe gemeentelijke plan waarmee de buurt zich bezighoudt. Van der Geest, een energieke voormalig organisatieadviseur, is een van de kartrekkers.

De samenwerking tussen gemeente en bewoners loopt ditmaal minder soepel. ‘Wat wij ook op tafel leggen, de gemeente negeert het,’ verzucht Van der Geest. Die halsstarrige houding creëert achterdocht in de buurt. Er zou een lucratieve deal in de maak zijn, waarvan de gemeente Renkum, een ingehuurde projectleider, een grote bouwondernemer en een ontwikkelaar uit Weert profiteren. Ten koste van een noodlijdend blijf-van-mijn-lijfhuis, het woongenot van de Dreyeroorders en een ruim honderd jaar oud bos. Geruchten, speculaties, of trieste werkelijkheid?

In januari krijgt Nederland een Omgevingswet, de grootste wetgevingsoperatie sinds de invoering van de Grondwet in 1848. Honderden regelingen op het gebied van ruimtelijke ordening komen samen in de nieuwe wet, met als belangrijkste verandering dat gemeenten meer beslissingsbevoegdheid krijgen. De burger krijgt onder de noemer ‘participatie’ een belangrijker rol bij nieuwe bouwplannen.

Hoe werkt dat in de praktijk? Onderzoekscollectief Spit onderzoekt casussen waarin burgers in zo’n participatietraject zijn terechtgekomen. Hebben zij echt invloed? Of lopen ze op tegen bureaucratie, economische belangen en een monistische bestuursstijl? Zo ja, wat zou er beter moeten? De resultaten van het onderzoek verschijnen in Vrij Nederland.

Gemeenten zijn bij grote bouwprojecten verplicht om de belangen van inwoners mee te wegen. Die burgerrol wordt nog groter als in januari de Omgevingswet wordt ingevoerd. Die versimpelt veel regels rond vergunningen en maakt het voor projectontwikkelaars en investeerders makkelijker om hun plannen te realiseren. Om te voorkomen dat de bouwbranche straks bepaalt hoe de woonomgeving eruitziet, krijgen burgers een actievere rol toebedeeld in het meedenken over de plannen. Bij zoiets als de bestrijding van onkruid met varkens werkt het nog wel. Maar als het over grondpolitiek en groot geld gaat, loopt die participatie vaak stroever. Dan hebben bestuurders, ambtenaren en projectontwikkelaars moeite los te komen van hun gemeenschappelijke denkkaders en lopen bewoners zich al snel vast op een hecht netwerk van beroepsbestuurders en ondernemers die dezelfde taal spreken en gewend zijn samen zaken te doen. Dat leidt tot achterdocht bij burgers. Speelt de wethouder onder één hoedje met de ontwikkelaar?

Onderzoekscollectief Spit onderzocht deze dynamiek aan de hand van twee voorbeelden. We zagen een diepe kloof tussen de formele uitleg van de wet door bestuurders en ontwikkelaars enerzijds en het rechtvaardigheidsgevoel van participerende burgers. En deze voorbeelden staan niet op zichzelf, zeggen experts die we spraken.

Wethouder Spijker was voor haar wethouderschap partner van het advocatenkantoor TeekensKarstens. Toen de buurtbewoners dat bureau wilden inschakelen voor hun strijd tegen LEAD, liet TeekensKarstens weten: ‘Gezien de huidige bestaande relaties staat het ons helaas niet vrij om u in deze kwestie bij te staan.’ Om welke relaties het ging, is niet bekend. Spijker zegt RED Company niet uit haar periode bij het bureau te kennen. Maar ze zegt trots te zijn op het verloop van de participatie.

Spijker lijkt nu in de praktijk te brengen wat ze als advocaat voor ogen had toen ze in Rijnstreek pleitte voor een mentaliteitsverandering van de overheid. Die zou projectontwikkelaars meer moeten helpen bij het realiseren van hun plannen.

Lector netwerkcorruptie Willeke Slingerland ziet in Leiden hetzelfde gebeuren als in Renkum. ‘De mensen binnen hetzelfde netwerk beginnen met de beste intenties aan een droom. Iedereen gaat vanuit zijn eigen rol helpen die droom mogelijk te maken. Controlerende instanties als de gemeenteraad zijn vaak een wassen neus. Die worden ook weer beïnvloed door het netwerk.’

Juridisch zijn dit soort misstanden moeilijk aan te pakken. ‘De rechtspraak richt zich op individuen. Maar bij netwerkcorruptie gaat het om collectief gedrag. Als iemand bijvoorbeeld, zoals in Renkum, geholpen wordt aan een lucratieve lap grond, dan schept dat verplichtingen aan het netwerk, dat zich op een ander tijdstip zal laten terugbetalen. Allemaal volledig legaal. Maar zo creëer je een elite die dingen voor elkaar krijgt, terwijl anderen worden uitgesloten of met de consequenties komen te zitten.’

In Renkum zijn de Dreyeroorders in de zomer van 2019 afgehaakt. De buurt verbrak het contact met de gemeente. De ambtenaren werkten ondertussen gestaag verder aan het bouwproject. Om het miljoen te incasseren, moest er nog één hobbel worden genomen: de staatssteunregels. Omdat er naast Topven geen andere partij een bieding heeft mogen doen − dat was volgens de wethouder sneller en minder risicovol − moest de gemeente een onafhankelijk taxatierapport laten maken. Pas daarna kan de gemeente het terrein aan Topven verkopen.

Dat rapport verscheen op 7 mei 2019. Aan de hand van de opbrengsten van het door de gemeente goedgekeurde woningenplan kwam de taxateur uit op een grondprijs van minimaal 2,7 miljoen euro. Dat bedrag komt ongeveer overeen met de drie biedingen van gemiddeld drie miljoen van Topven in 2018, toen het terrein officieel nog in handen was van het blijf-van-mijn-lijfhuis. De gemeente nodigde beide partijen op dezelfde middag in september 2019 uit bij de notaris. Een half uur nadat Moviera bij de notaris de overdracht voor 1,9 miljoen aan de gemeente regelde, verkocht de gemeente het terrein voor drie miljoen door aan Topven. ‘Gemeente Renkum verdient een miljoen in een half uur’, kopte De Gelderlander die dag.

De gemeente werkte het bestemmingsplan verder uit. Maar het ontwerp behelsde plots een ander huizenprogramma dan dat waarmee in de taxatie rekening was gehouden. Dat ging ten koste van nóg meer bomen, zagen de buurtbewoners tot hun schrik. Afgaande op de door de taxateur gebruikte huizenprijzen kan Topven een paar miljoen extra omzet maken dankzij die verandering.

Volgens de gemeente waren de veranderingen nodig om Topven meer flexibiliteit te bieden, en omdat het oude plan niet voldoende rekening hield met de hoogteverschillen van het terrein. Topven laat weten dat het de hoogteverschillen pas kon opmeten nadat het eigenaar was geworden. Eerder mocht de ontwikkelaar het terrein niet op. Wethouder Sandmann, de opvolger van Verstand, vulde aan dat het heel gebruikelijk is om flexibiliteit in een bestemmingsplan op te nemen. In september 2021 keurde de gemeenteraad het bestemmingsplan goed.

In hoeverre alle partijen achter de schermen samenwerkten, blijft lastig te zeggen. Topven is een consortium van TopLevel, de ontwikkelaar uit Weert, en Van de Ven Bouw en Ontwikkeling uit Tilburg. Het eerste is het bedrijf van Peter Noordanus, voormalig burgemeester van Tilburg en − tot vorig jaar − voorzitter van het Landelijk Strategisch Overleg Aanpak Ondermijnende criminaliteit. Het Tilburgse bedrijf is een dochteronderneming van bouwgigant VolkerWessels.

De ingehuurde ambtenaar Hendrik Jan van Dijk werkte in het verleden óók voor VolkerWessels. Zelf zeggen ze elkaar daar niet van te kennen. Wel begon Van Dijk in 2019 een bedrijf met Hendrik Neerhoff. Neerhoff is weer bestuurder van een dochterbedrijf van VolkerWessels, waarmee Van Dijk nu werkt aan een woonwijk in Laag-Soeren.

Voor de Dreyeroorders is de rechter de laatste kans om het bosrijke gebied grenzend aan hun achtertuinen te redden van de kettingzaag. Uit jurisprudentie blijkt dat ze weinig kans maken als ze het op het gebrek aan burgerparticipatie gooien. Als de initiatiefnemer laat zien de burgers te hebben gesproken en de gemeenteraad het voldoende vindt − door het plan goed te keuren − trekt de rechter zijn handen ervan af.

Elisabetta Manunza is hoogleraar aanbestedingsrecht aan de Universiteit Utrecht en vanuit dat specialisme ook expert op het gebied van corruptie en belangenverstrengeling. ‘Ik werkte mee aan het onderzoek naar Jos van Rey. Deze voorbeelden doen me daaraan denken. Het is juridisch ingewikkeld. Onze perceptie van wat niet mag en wat niet rechtvaardig lijkt, komt vaak niet overeen met wat volgens de wet ook echt onrechtmatig is. Dat is het grijze gebied waarin men zich beweegt.’

De voorbeelden maken duidelijk dat er wat moet gebeuren, zegt ze. ‘Een gemeente die de stichting achter een blijf-van-mijn-lijfhuis een miljoen euro door de neus boort door het de organisatie onmogelijk te maken om zelf aan een ontwikkelaar te verkopen door te dreigen met het monopolie om het bestemmingsplan aan te passen. Dat is toch pervers? Dan ben ik als Italiaanse tweeduizend kilometer naar het noorden verhuisd, en dan kom je dit tegen.’

Burgers die bij dit soort processen betrokken zijn, belanden in een spagaat. Van hen wordt verwacht dat zij al participerend goede ideeën aanleveren. Maar de uitkomst van die trajecten vergroot in sommige gevallen alleen maar het wantrouwen. Plannen blijken al voorgekookt, participatie is slechts een afvinksessie. Waarden die voor burgers zwaar tellen, zoals het behoud van bomen, verliezen het van de winstgevendheid voor een projectontwikkelaar. Het laatste redmiddel is de gang naar de rechter. Maar vaak blijkt dat wat de burger ervaart als corrupt, volgens de wet prima in orde is. De burger wordt bevestigd in zijn idee dat de overheid niet deugt. De kloof wordt alleen maar groter, de burger steeds bozer.

De Renkumse wethouder Sandmann betreurt het dat de omwonenden de burgerparticipatie als onvoldoende ervaren: ‘We hebben onze stinkende best gedaan en naar eer en geweten meegewerkt.’ Volgens de wethouder is het probleem dat de gemeente een belangenafweging moet maken. ‘De buurt is het niet eens met de keuze van de gemeenteraad. Maar dat wil nog niet zeggen dat het participatietraject niet goed is verlopen.’ De gemeente heeft zich zakelijk opgesteld. ‘We zijn er om de belangen van de inwoners van Renkum te behartigen.’

Ook in het inhuren van Van Dijk als projectleider ziet Sandmann weinig kwaad. ‘Het is logisch dat je als zzp’er ook andere projecten doet. We zien daar geen schijn van belangenverstrengeling in. Mensen kennen elkaar en kunnen later projecten met elkaar aangaan. Het is niet aan ons om daar iets van te vinden, als iemand niet meer voor ons werkt.’

Dit project wordt mede mogelijk gemaakt door Stichting Democratie & Media en het Gieskes-Strijbis Fonds. Dit onderzoek verscheen ook bij Vrij Nederland.